“徒法不能自行”，自由公平竞争秩序的确立与维护仅有反垄断法是不够的，还需要有相应的实施机关来保证法律的有效执行，反垄断执法体制直接影响反垄断法实施效果，我国正在不断完善的反垄断执法体制对于保障社会主义市场经济健康有序发展具有重要意义。

　　一、具有中国特色的国务院反垄断委员会 

　　我国反垄断法第十二条第一款规定：国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作。

　　2008年8月，国务院反垄断委员会成立，有19名委员。我国国务院反垄断委员会虽不参与具体反垄断案件的查处工作，但拥有较高的权威性保障，反垄断法所规定的研究拟定有关竞争政策，组织调查、评估市场总体竞争状况并发布评估报告，制定、发布反垄断指南，协调反垄断行政执法工作等职能，体现了国务院反垄断委员会在竞争政策与法律实施上的专业性和宏观性。此时国务院反垄断委员会的具体工作由商务部承担。

　　2018年，根据《国务院办公厅发布关于调整国务院反垄断委员会组成人员的通知》，国务院反垄断委员会调整为17名委员，委员分别来自发展改革委、工业和信息化部、司法部、财政部、交通运输部、商务部、人民银行、国资委、市场监管总局、统计局、银保监会、证监会、能源局和知识产权局等部门。此时，国务院反垄断委员会的具体工作由市场监管总局承担。

　　需要关注的是，自改革开放以来，竞争政策在我国已经完成了从产生到地位逐步提升再到被确立为基础地位的发展过程，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，只有确立竞争政策的基础地位，才能真正建立“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度”的经济体制，才能不断提升经济发展的质量。时机成熟时，我国国务院反垄断委员会不仅可以组织、协调、指导反垄断工作，还可以重塑职能，通过更多地组织、协调、指导反不正当竞争、公平竞争审查等与竞争政策密切相关的工作，在确立我国竞争政策基础地位、优化营商环境中更好地发挥统领作用。

　　二、不断优化的反垄断执法机构 

　　我国反垄断法第十三条第一款规定：国务院反垄断执法机构负责反垄断统一执法工作。

　　根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2008〕11号）的规定，我国明确了国家发改委、商务部、国家工商管理总局在反垄断执法方面的职责分工，即国家发改委拥有“依法查处价格违法行为和价格垄断行为”的职责；商务部负责“经营者集中的反垄断审查等工作，并承担国务院反垄断委员会的具体工作”；国家工商行政管理总局则“负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争方面的反垄断执法工作（价格垄断行为除外）”。我国反垄断的多头执法体制虽然取得了一些成绩，但也可能导致执法权的重叠冲突或者执法的真空，可能造成反垄断执法实体标准和程序标准的人为割裂，进而影响反垄断法实施的权威性和效果。

　　2018年，根据党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国际机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》，以及十三届全国人大第一次会议《关于国务院机构改革方案的决定》，组建国家市场监督管理总局。国家市场监督管理总局的重要职责之一是整合国家发改委、商务部和原国家工商行政管理总局的反垄断职能，负责反垄断统一执法。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《国家市场监督管理总局职能设置、内设机构和人员编制规定》，国家市场监督管理总局内设反垄断局，负责反垄断统一执法，从而消除了原来三家反垄断执法机构存在的职能交叉问题。我国反垄断执法体制的顶层设计得到进一步完善，也有助于反垄断执法专业化的提升和执法标准的统一。

　　2021年11月18日，国家反垄断局正式挂牌。国家反垄断局的成立，增强了我国反垄断执法机构的独立性和权威性，是我国反垄断执法权从统一走向独立和权威的关键一步，是优化我国反垄断执法体制，服务于社会主义市场经济体制改革，最终促进社会主义市场经济高质量发展的重要举措。

　　未来，我国反垄断执法机制仍面临如何找准国家反垄断局的定位，如何优化国家反垄断局内部的职能分工，如何充实反垄断执法力量等问题，尤其是我国反垄断执法力量虽一直在加强但仍严重不足。我国与其他司法辖区执法机构在人员编制上的巨大差距限制了我国反垄断执法机构在机构建设和执法效能上的探索和尝试，使得一线执法人员承受了过度的工作压力，不利于我国竞争政策实施和反垄断执法工作持续、全面、有效地开展，我国大幅增加反垄断执法队伍的编制仍迫在眉睫。

　　三、不断完善的地方反垄断执法体制 

　　我国反垄断法第十三条第三款规定：国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。

　　2008年8月1日，我国反垄断法实施后，根据相关规定，国家发改委对地方执法机构采取了普遍性授权或者概括性授权模式；原国家工商行政管理总局采取的是个案授权模式，强调授权机关的主导性；商务部则没有向省级商务部门进行授权。

　　2018年12月，为完善反垄断执法授权制度，国家市场监督管理总局发布了《关于反垄断执法授权的通知》，市场监管总局授权各省、自治区、直辖市人民政府市场监督管理部门负责本行政区域内有关反垄断执法工作，建立中央和省两级负责的反垄断执法体制。市场监管总局对省级市场监管部门进行普遍授权，赋予省级市场监管部门在查处和启动反垄断调查时更多的自主权，进一步增强了省级市场监管部门执法主动性，充实了执法力量，执法合力得到进一步增强，也有利于提高执法效率。

　　2022年7月8日，国家市场监督管理总局发布了《关于试点委托开展部分经营者集中案件反垄断审查的公告》，为进一步提升经营者集中反垄断审查效能，市场监管总局试点委托北京、上海、广东、重庆、陕西等5个省（直辖市）市场监督管理部门实施部分经营者集中案件，构建了经营者集中分级分类审查机制，进一步发挥省级反垄断执法机构的执法力量，调动地方反垄断执法机构的积极性。

　　未来，在我国反垄断执法机构人员编制短期内很难有飞跃式增加的前提下，加强反垄断法的地方实施工作大有可为。地方反垄断执法机构有相对比较充足的执法力量，对地方的经济状况更为熟悉，我国可进一步探索和完善反垄断法的地方实施机制。当然，为防止反垄断监管中的地方保护主义，我国可探索反垄断地方执法由授权模式改为派出模式，重构地方反垄断行政执法体制，在条件成熟时，组建跨区域的地方反垄断执法体制，探索地方政府反垄断行政执法体制向中央政府反垄断行政执法机构在地方执法的体制变更，以增强我国反垄断执法的独立性和权威性。

　　四、不断加强的反垄断执法协调互动机制 

　　由于反垄断执法与政府其他部门监管的目标、调整范围、调整手段等存在差异性，在大多数情况下，反垄断执法与政府其他部门监管会按照各自的立法目标，运用相同或不同的调整手段，独立地调整经济领域的产业及经营行为，反垄断执法与政府其他部门监管会形成各司其职的关系，其中反垄断执法主要是保障市场竞争机制发挥作用，政府其他部门监管更多要实现的是与竞争无关的制度内容，如产业安全规制、技术标准规制等。

　　当然，我国反垄断执法与政府其他部门监管也存在约束制衡的关系。以维护竞争为己任的反垄断执法可以并已经将政府对经济的不当影响纳入到规制视野中，我国反垄断法规定的公平竞争审查制度和对“滥用行政权力，排除、限制竞争行为”的制止更是有效地制约了政府经济监管行为。与此同时，当政府相关部门对产业进行市场准入控制、限定或者控制价格时，有合法依据的政府监管行为也会使反垄断法的适用范围受到一定的限制。

　　由于反垄断法和行业监管法律制度在维护竞争问题上具有重合规定的情形，政府产业监管部门在反垄断执法机构对涉嫌垄断行为进行执法时应积极配合且保持必要的谦抑性，以维护我国反垄断统一执法体制；而在政府产业监管部门能够有效地对涉嫌垄断行为采取产业规制措施时，反垄断执法机构的执法也可以保持一定的谦抑性。

　　从实现社会整体利益最大化的目标出发，反垄断执法与政府其他部门监管并不存在终极利益上的冲突，在我国目前正在进行的政府与市场关系的重构过程中，反垄断执法和政府其他部门监管会形成各司其职、约束制衡、重叠执法与互动协调并存的关系模式，并日渐走向监管融合。

　　可以期待的是，随着我国反垄断执法机制的不断完善，我国反垄断执法的统一性、独立性和权威性会不断增强，反垄断执法工作在维护市场公平竞争，落实竞争政策的基础性地位，优化营商环境，建设全国统一大市场，保障经济高质量发展和完善社会主义市场经济体制中会发挥愈来愈重要的作用。

　　□中国人民大学法学院教授 孟雁北