经营者集中审查，也称之为合并控制，在反垄断法的发源顺序中是较晚出现的，但在中国法律中却是最早产生执法和最多实践的领域。借助于中国的市场和资本引入的规模，同时需要对标国际审查实践，市场监管总局不断主动地总结、微调和学习，十几年来，数千个案件，这一领域的审查经验积累和制度建设已经渐趋成熟，形成了独有的风格，也是成为世界三大司法辖区的重要支柱。

　　经营者集中审查在本次的反垄断法修订中，增加了三项制度，强制申报和主动调查（第26条）、停钟（第32条）和分类分级审查（第37条），也调整了处罚力度。这些均针对执法实践中的突出现实问题。在此基础上，市场监管总局制定颁布的《经营者集中审查规定》（以下简称《规定》），除了具体化法律的修订之外，同样也结合过往实践，更基于新时代的市场和监管的定位和表述，全面地完善和细化了具体规则。第一，在总则层面有四个新增制度，分别是中央事权委托审查的效果约束、平等对待所有经营者原则、事后评估促进改进的回应型原则、信息化体系建设；第二，细化了“抢跑”规则、“营业额”、“商谈申请”、“申报文件资料”、“商业秘密信息标注”、“补充资料”等关键程序规则，具体化了上位法中的停钟规则，对限制性条件救济等进行了全面补充；第三，对广泛存在的代理人施加了明确的义务，对监督执行人的相关规则进行了全面完善；第四，完善了举报、被调查者的权利以及相应的法律责任。

　　从反垄断法到《经营者集中审查规定》，从法律到部门规章，经营者集中审查制度的本次更新，基于过往的充分实践和已经确立起来规则及监管运行制度，在保持稳定和连续的同时，完善和细化了从实体到程序的各项规则。一方面，明确了并购对于企业成长的重要性，另一方面，也填补了诸多的程序漏洞和加大了处罚力度，而两者之间的中心平衡点是“合规”，可以说，宽严相济与放管结合，是法律力度上的重要进步。

　　经营者集中审查制度在新规下，结合多年来的执法经验，具有一以贯之的特点，也表现出了诸多的新动态和新趋势。这些新的亮点，充分展示了当下新时代的反垄断方向。

　　第一个典型特点表现在对统一大市场的认识和制度规则实现上。这首先体现在反垄断法中增加的明确表述，包括立法宗旨中的“鼓励创新”（第1条），“国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位”（第4条），同时也明确了“国务院反垄断执法机构负责反垄断统一执法工作”（第13条），加上与之配套的重大制度，即公平竞争审查制度，在法律层面上明确表达了这一定位。还需要注意的是，《规定》指出，“市场监管总局可以针对涉及国计民生等重要领域的经营者集中，制定具体的审查办法”（第6条），这表明了对基础市场的重视，以授权立法的方式对这一重点领域的重视。

　　《规定》也与之相对应，其中明确表述，“经营者可以通过公平竞争、自愿联合，依法实施集中，扩大经营规模，提高市场竞争能力”（第3条），这一条可以被看成是企业并购原则，明确了企业成长的两条路径，即规模经济和并购重组。除此之外，《规定》还将市场扩展到了委托代理人，完善了受托人（包括监督受托人和剥离受托人）的中介服务领域，这属于市场范围的扩张。

　　第二，明确地体现出高标准市场的理解，以及基于国家治理现代化，优化营商环境，确保当事人和经营者的权利等方面的限权性规定。这首先体现在反垄断法可谓“惜字如金”的修改中的明确表述，“国家健全完善反垄断规则制度，强化反垄断监管力量，提高监管能力和监管体系现代化水平，加强反垄断执法司法，依法公正高效审理垄断案件，健全行政执法和司法衔接机制，维护公平竞争秩序”（第11条）。同时，专门明确了分类分级审查和基础市场的重点审查领域，“国务院反垄断执法机构应当健全经营者集中分类分级审查制度，依法加强对涉及国计民生等重要领域的经营者集中的审查，提高审查质量和效率”（第37条）。

　　《规定》进一步在这个方向上进行了明确的制度具体化，首先对向下的授权进行了约束，“市场监管总局加强对受委托的省级市场监管部门的指导和监督，健全审查人员培训管理制度，保障审查工作的科学性、规范性、一致性”（第2条）。更为突出的是，《规定》明确了分类分级审查（第6条）、通过事后评估来改进审查工作（第6条）、信息化体系建设（第7条）等，这些都属于国家治理现代化改革方向的具体化。在程序上，《规定》也明确了诸多的自我限权，包括前述的营业额、抢跑、简易案件的公示期等，细化和明确了经营者的权利，“市场监管总局在作出行政处罚决定前，应当告知被调查的经营者拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知被调查的经营者依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利”（第63条），举报人的知悉权和市场监管总局的保密义务，“对于采用书面形式的实名举报，市场监管总局可以根据举报人的请求向其反馈举报处理结果。对举报处理工作中获悉的国家秘密以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的信息，市场监管总局应当严格保密”（第57条）。《规定》在强化法律责任的同时，也规定了减轻处罚的情形（第68条），以及明确的处罚公示（第69条）。种种的新规定，都体现了迈向更有力而规范的执法，和更全面的经营者权利强化，而这恰恰正是高标准市场的内涵所在。

　　第三个，也是最重要的方向，是在这次反垄断法修订中，特意强调了“市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位”（第4条）。这一定位和最近数年来不断强调的改革方向是一致的，也明确了在规则上不断完善，在监管力量上不断增强，提高监管能力和监管体系的现代化趋势。而《规定》则在这个基础上，特意将原来的第5条中的“市场监管总局开展经营者集中反垄断审查工作时，应当平等对待所有经营者”，强调为第3条，并扩充了表述，“经营者可以通过公平竞争、自愿联合，依法实施集中，扩大经营规模，提高市场竞争能力。市场监管总局开展经营者集中反垄断审查工作时，坚持公平公正，依法平等对待所有经营者”。这个新表述突出了公平、公正和平等原则。这样的原则表述，是对党的二十大所强调的“构建全国统一大市场”、“建设高标准市场体系“、“优化营商环境”，“推进高水平对外开放”，“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”的贯彻，而落足于“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。

　　如果我们注意到，近年来一些国际企业并购中的执法案例所显示出来的审查政策导向，可以从中看出，从规则到具体执法实施，反垄断法下的经营中集中审查，对“市场化、法治化、国际化一流营商环境”的体认落实，构成了这次修改的主线、方向和基调。

　　□北京大学法学院教授 邓 峰